De acordo com o art. 59 da Constituição Federal, o processo legislativo compreende a elaboração de emendas à Constituição, leis complementares, leis ordinárias, leis delegadas, medidas provisórias, decretos legislativos e resoluções.
O procedimento legislativo está emoldurado por regras às quais o legislador deve obedecer para a elaboração, redação e consolidação das leis e às quais também se sujeita o Presidente da República, quando toma a iniciativa das leis e quando edita medidas provisórias. Essas regras são constitucionais, isto é, previstas na Constituição de 1988, regimentais e também legais, contidas na Lei Complementar nº 95, de 1998. O conjunto de regras a serem observadas no processo legislativo concreto são como estruturas rígidas, armações de ferro ou aço, por onde deve fluir o processo. A Lei Complementar nº 95, de 1998, é a lei que ensina a fazer leis (mesmo com suas imperfeições).
O processo legislativo, portanto, é o conjunto de disposições que disciplinam o procedimento a ser observado pelos órgãos competentes na elaboração das leis.
I. Iniciativa
A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores e ao Procurador-Geral da República. Cabe também aos cidadãos, mas desde que subscrito por, no mínimo, um por cento do eleitorado nacional, distribuído pelo menos por cinco Estados, com não menos de três décimos por cento dos eleitores de cada um deles.
O projeto de lei é sempre apreciado nas duas Casas do Congresso Nacional (Casa Iniciadora e Revisora), separadamente.
O art. 64 da Constituição determina que todos os projetos que sejam de iniciativa do Presidente da República, do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores terão início na Câmara dos Deputados.
II. Apreciação – Comissões – Bicameralismo
Os projetos de lei serão apreciados, primeiramente, pelas comissões de mérito, as chamadas comissões temáticas e necessariamente pela Comissão de Constituição e Justiça para análise de sua constitucionalidade, juridicidade e técnica legislativa.
As comissões temáticas, além de discutirem e emitirem parecer, poderão aprovar projetos, desde que, na forma do regimento interno da Casa, haja dispensa de apreciação da matéria pelo Plenário e não haja interposição de recurso.
Após discussão e parecer das comissões, o projeto, se for o caso, será enviado ao Plenário da Casa para um turno de discussão de votação.
Aprovado o projeto de lei na Casa Iniciadora, este seguirá para a Casa Revisora.
Na Casa Revisora, o projeto de lei terá o mesmo curso da Casa Iniciadora, isto é, passará primeiramente pelas comissões de mérito e depois, se for o caso, irá a Plenário, para um turno de discussão e votação.
A Casa Revisora poderá aprovar, rejeitar ou emendar o projeto de lei. Se for aprovado sem modificações irá à sanção ou promulgação. Se rejeitado, será arquivado e, se for emendado, voltará à Casa Iniciadora.
III. Emendas
As emendas podem ser aditivas (são aquelas que acrescentam alguma disposição no projeto), supressivas (as que suprimem alguma disposição no projeto), modificativas (que não alteram a substância da proposição, mas sim um aspecto acessório), substitutivas (que alteram a essência da proposição), aglutinativas (que resultam da fusão de diversas emendas entre si ou com o texto) ou de redação (que sanam algum vício de linguagem, incorreção de técnica legislativa ou lapso manifesto). A proposta de emenda que alcança todo projeto é chamado no direito parlamentar de substitutivo.
A emenda que determina o retorno à Casa de Origem é somente aquela que de alguma forma modifica o sentido jurídico da proposição, pois se não modificar, não precisa voltar, como as correções ortográficas.
Se a Casa Iniciadora concordar com a emenda realizada pela Casa Revisora, o projeto será encaminhado para o autógrafo (que é a reprodução do trâmite legislativo e o conteúdo final do projeto aprovado ou emendado) e depois seguirá para sanção ou promulgação.
Se houver divergência, prevalecerá a vontade de quem fez a deliberação principal (é o que chamamos de princípio da primazia da deliberação principal). Neste caso, o projeto segue para sanção ou promulgação com a redação da Casa Iniciadora.
Cabe esclarecer que a matéria constante do projeto de lei rejeitado somente poderá constituir objeto de novo projeto, na próxima sessão legislativa, salvo proposta da maioria absoluta dos membros de qualquer das Casas do Congresso Nacional.
Alvaro Brandão Henriques Maimoni
OAB/DF 18.391
André Brandão Henriques Maimoni
OAB/DF 29.498
